Год Бьёрнсона	Нансен	Год Нансена–Амундсена
Амундсен	Новостные материалы	Год 2012
Архив культурных мероприятий	Мероприятия	Статьи
Юбилейный 2013	Материалы норге.ру прошлых лет	Юбилейный 2014

Беженцы с нансеновскими паспортами

Проблема беженцев стала актуальной только в ХХ веке. Тому послужили два основных повода: первая мировая война и Октябрьская революция 1917 г. в России. Глобальный передел мира и связанные с этим беженские потоки из одной страны в другую регулировались в достаточной степени Версальско-Вашингтонской системой договоров и в ходе последующих мирных конференций.

Только российские и армянские беженцы, бежавшие от новых политических режимов в своем отечестве, создали для мирового сообщества множество проблем, никогда ранее не возникавших.

Исход из пределов бывшей Российской империи был самым массовым и интенсивным. Ситуация усложнилась появлением апатридов – лиц без гражданства.

«Ликвидация беженской проблемы» (именно так она была сформулирована) легла на плечи Лиги Наций. Пути ее решения виделись в следующем: расселение и трудоустройство, репатриация и урегулирование правового положения беженцев.

Однако исчерпать ее до конца так и не удалось. Появлялись все новые категории беженцев: из Германии, Австрии в межвоенный период, многочисленные дипи после второй мировой войны и бесконечные их волны в современном неспокойном мире. Таким образом, истоки и начало опыта разрешения беженской проблемы лежит в 1920-х годах. Однако русские беженцы не только положили начало проблеме, но и стояли в основе ее разрешения, участвуя в подготовке документов международного уровня.

Вопрос о расселении и численности российских беженцев поставлен в историографии давно и его изучение сегодня активизировалось. Однако окончательно он не решен. Это связано с рядом объективных причин (отсутствие систематической и полной переписи и учета беженцев, завышение или занижение цифр в отчетных документах и т. д.)… Так, Л. К. Шкаренков в книге «Агония белой эмиграции», ссылаясь на П. Н. Милюкова, говорит о 25 странах (без стран Америки), приютивших русских эмигрантов. Н. И. Астров в своих докладах говорит о 45 государствах (см. I раздел сборника), куда расселились беженцы только из Константинополя.

Сложность расселения, репатриации, адаптации русских беженцев состояла в том, что они в странах-реципиентах образовали такую категорию иностранцев, к которым трудно было применить обычно практикующиеся принцип взаимности [1], либо национальный режим [2]. Многие выходцы из России утратили свое гражданство в силу изменений в личном статусе. Старое русское право после 1917 г. формально перестало быть действующим. Новое государство – РСФСР (СССР) - подавляющая часть эмигрантов не признавала. Потеряв гражданство Российской империи, они не стали и гражданами Советской России [3]. За рубежом появился достаточно широкий слой лиц без гражданства российского происхождения, нуждающийся в международной защите. Таким образом, российские эмигранты-апатриды не только обладали меньшим объемом прав и свобод, чем граждане страны пребывания, но и были лишены возможности обратиться к дипломатической защите. Только Лига Наций могла стать гарантом прав и свобод для лиц без гражданства или считающих себя русскими гражданами, но не имеющими за собой страны.

Впервые определение понятия «беженец» появилось в июле 1922 г. на Женевской конференции представителей правительств. Тогда речь шла только о русских беженцах. В результате «русским беженцем» признавался беженец «русского происхождения, не принявший никакого другого подданства». Затем Женевское межправительственное соглашение от 12 мая 1926 г. уточнило это понятие, и им считалось «всякое лицо русского происхождения, не пользующееся покровительством правительства СССР и не приобретшее другого подданства».

Современное определение и правовой статус беженцев обозначены Конвенцией ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протоколом, касающимся статуса беженцев, 1966 г. Россия присоединилась к этим документам в ноябре 1992 г., когда беженцы на постсоветском пространстве стали проблемой для нашей страны. Таким образом, под беженцами понимаются лица, которые находятся вне страны своей гражданской принадлежности, опасаясь преследований по расовым, национальным, религиозным, политическим мотивам, в силу внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно расстроивших публичный порядок в стране или ее части, или же из-за своей принадлежности к той или иной социальной группе. Беженцы - люди, которые не могут или не хотят вернуться в страну. Беженцам предоставляются такие же права, какие предоставлены иностранцам.

Инициатором привлечения Лиги Наций к беженским проблемам стал Международный комитет Красного Креста (МККК). 20 февраля 1921 г. он, по настоянию Российского общества Красного Креста (старая организация), обратился с письмом в Совет Лиги Наций, в котором указывал на бедственное положение выходцев из России за границей и на необходимость назначения комиссара по делам русских беженцев. Отмечалось, что его заботой могло бы стать: 1) определение правового положения беженцев; 2) возвращение их в Россию или трудоустройство вне России; и 3) объединение и координация усилий помощи беженцам. 26 февраля Совет Лиги Наций признал вопрос важным, однако, исключил финансовую ответственность и практическую помощь беженцам, оставив за ней только функции посредника и координатора. После обстоятельного изучения положения дел было решено, что некоторые категории беженцев будут находиться на попечении постоянного органа Лиги Наций. 27 июня того же года сессия Совета, заслушав доклад представителя Франции Ганото, приняла решение создать должность Верховного комиссара по делам русских беженцев (с тем условием, чтобы он не был русским и, чтобы ни один русский не мог быть приглашен в качестве технического советника Верховного комиссара или в секретариат по беженским делам) и собрать конференцию представителей заинтересованных правительств. В докладе говорилось, что Верховным комиссаром должен быть человек, пользующийся высоким личным авторитетом, находящий поддержку в правительствах и среди русских организаций. Подчеркивалось также, что вопрос о российских беженцах это вопрос не только «политическо-социальный, но по преимуществу – финансовый».

20 августа 1921 г. норвежец Ф. Нансен, - известный полярный исследователь и общественный деятель, возглавлявший в 1920-1921 гг. комиссию Лиги Наций по помощи беженцам и военнопленным, дал согласие быть Верховным комиссаром по беженским делам, а 12 сентября приступил к своим обязанностям.

Кандидатура Нансена не являлась бесспорной. Совмещение им двух должностей - Верховного комиссара по борьбе с голодом в России и Верховного комиссара по беженским делам – не удовлетворяло не только российскую эмиграцию, но и европейские страны. Нансен считался сторонником большевиков и потому неудачной кандидатурой для защиты интересов беженцев. Нансену, поддержанному только представителем Англии Р. Сесилем, пришлось предъявить ультиматум: если его действия не будут одобрены, то он откажется от звания Верховного комиссара по беженским делам. Его помощник, представитель МККК, Е. Фрик, полагавший, что спасение России и будущее влияние в ней не принадлежит эмиграции, также, с их точки зрения, не мог принести пользы беженцам. Российские эмигрантские организации предпочитали, чтобы дело беженцев возглавил американец. Однако США запрещали кому-либо из своих граждан принять назначение Лиги Наций, устав которой они не ратифицировали. Звучали предложения просить испанского короля взять на себя роль Верховного комиссара. 11 сентября 1923 г. в берлинской эмигрантской газете «Руль» было опубликовано обращение к Лиге Наций русских эмигрантских организаций в Лондоне от 13 августа того же года: «Интересы, стремления и мораль русских эмигрантов так диаметрально противоположны целям и моралям (так в тексте – З. Б.) советского правительства, что нельзя с равной симпатией сотрудничать с этими двумя враждующими лагерями. Вот почему мы считаем себя обязанными привлечь Ваше внимание к практической и моральной невыгодности совмещать в лице д-ра Нансена обязанности Верховного комиссара, работающего с советским правительством. Мы убедительно просим Лигу Наций пересмотреть этот важный вопрос и назначить другого Комиссара для русских беженцев».

22-24 августа 1921 г. состоялась конференция уполномоченных заинтересованных правительств в Женеве под председательством представителя Сербии М. Йовановича, председателя кассационного суда в Белграде, члена Постоянной палаты международного суда. Нансен все еще находился в России по делам голодающих. На конференции были сделаны попытки выработать общую точку зрения на правовое положение беженцев. Сложность заключалась в том, что государства стремились сохранить свою независимость и избежать переделки своего законодательства во благо российских беженцев. Однако конференция примечательна тем, что на ней впервые был поставлен вопрос о предоставлении паспортов для россиян-апатридов с тем, чтобы обеспечить им действенную правовую защиту и законное право на труд и проживание наравне с подданными государств-реципиентов. Особую активность проявили эмигрантские русские гуманитарные организации, с которыми Верховный комиссар предполагал иметь «фактические, а не юридические отношения». Они хотели привлечь к себе внимание и повлиять на судьбу беженцев, подав меморандум 14-ти русских организаций, содержавший главу о юридическом положении беженцев, а всем членам конференции раздали письмо за подписью представителей русских гуманитарных организаций в Женеве. Дипломатические круги, т. е. Совещание послов, представлял Гулькевич. Именно с ним непосредственно контактировал секретарь Верховного комиссара. Представителем РОКК при международных организациях в Женеве являлся Ю. И. Лодыженский. Земгор 10 мая 1921 г. назначил своими представителями С. В. Панину и Н. И. Астрова (приступили к работе с 4 июня). Гулькевич 20 декабря 1921 г. из Женевы писал Гирсу, что своей миссии они приписывают «наивно трогательное значение» и «все трое производят чрезвычайно добропорядочное впечатление».

Однако беженский вопрос играл в Лиге Наций второстепенное значение. Он был сосредоточен в Пятой комиссии по социальным вопросам. Деятельность комиссии не привлекала особого внимания этой международной организации. Наряду с беженским, в ней решались вопросы об эсперанто, о торговле женщинами и детьми, о продаже опиума, о борьбе с порнографией и т. д. Поэтому ее члены мало интересовались проблемами беженства, полагаясь всецело на Нансена и оставляя их практически в его единоличном ведении.

3-5 июля 1922 г. в Женеве состоялась конференция представителей правительств, на которой был принят сертификат для беженцев, получивший позже название нансеновского паспорта. Однако первоначальный проект документа, разработанный юристами-эмигрантами и одобренный Советом Лиги Наций 24 марта 1922 г., по настоянию Франции был изменен и, к сожалению, в худшую сторону. Если первый вариант исходил из необходимости предоставления русским беженцам прав, равных с правами других граждан, включая свободу передвижения, трудоустройства, с тем, чтобы они не стали предметом заботы благотворительных организаций, то конференция заняла иную позицию. Хотя и не отрицалось особое юридическое положение русских беженцев и задача принятия для них оригинального документа (во избежание «отождествления с подданными РСФСР»), представители стран заботились в первую очередь о своих собственных интересах. Поэтому из первоначального варианта было исключено все то, что сколько-нибудь связывало правительства стран, принявших беженцев, и налагало на них обязательства. По оценке представителей русских организаций, «юридическое качество выработанного сертификата оказалось много ниже первоначального проекта».

Вопросы практического применения паспортов были поставлены на первом съезде русских юристов за границей. 1 октября 1922 г. Б. Л. Гершун, открывая съезд, сказал: «Мы должны дать ответ на вопрос о нашем публично-правовом положении».

В августе 1922 г. Верховный комиссар по делам русских беженцев разослал правительствам стран мира письма с предложением высказать свое отношение к удостоверениям личности, принятым на Женевской конференции 5 июля 1922 г., и присоединиться к межправительственному соглашению. Практически все государства отозвались на эти письма. Выяснилось, что для ряда стран присоединение к соглашению значило бы усложнение уже существующего режима проживания и передвижения россиян-эмигрантов. К ноябрю 1922 г. система удостоверений личности, предложенная Женевской конференцией 5 июля 1922 г., была одобрена 12 европейскими государствами.

В 1925 г. вновь встал вопрос о пересмотре паспорта Лиги Наций. Проблема была поднята в связи с изысканием финансовых источников для организации переселения российских беженцев в Южную Америку. Инициатива исходила от директора Международного бюро труда (МБТ) А. Тома. С 1 января 1925 г. трудоустройство беженцев было передано именно этому ведомству. На Верховном комиссариате по делам русских беженцев оставались обязанности по урегулированию правового статуса беженцев. План Тома предусматривал использование громадных пространств Южной Америки и «спроса государств этой страны на сельскохозяйственную колонизацию (так в тексте – З. Б.) для расселения русских беженцев, находящихся в избытке в Европе». При участии сотрудников Верховного комиссариата Проктора и Т. Ф. Джонсона на американский континент была направлена особая миссия для исследования условий колонизации. Результаты ее работы и план колонизации были доложены Лиге Наций. Выявилась необходимость кредита для учреждения должностей двух агентов МБТ в Буэнос-Айресе и Рио-де-Жанейро, и предлагалось создать оборотный фонд в размере 100 тыс. фунтов стерлингов для покрытия расходов по перевозке переселенцев и для обустройства их на месте. Был поднят вопрос и об изменении условий выдачи сертификатов. Основное правило выдачи – проставление отметки «без права возвращения в страну, выдавшую его (сертификат – З. Б.)» - оказывалось несовместимым с организацией переселения. Южно-американские государства это правило отвергали. Внесение поправок диктовалось и тем, что практика выдачи сертификатов не была унифицирована. В некоторых случаях с беженцев взимались совершенно непомерные сборы. Предполагалось также привлечь самих беженцев к участию в деле переселения, установив таксу в 10 золотых франков при выдаче и возобновлении сертификатов. Из этого сбора половина должна была поступать в оборотный фонд переселения. После долгого обсуждения этого плана в комиссиях Лиги Наций был выделен кредит на образование двух временных должностей агентов МБТ. Вопросы же о создании оборотного фонда и изменении режима сертификатов планировалось обсудить на межправительственной конференции.

В связи с созывом этой конференцией в конце 1925 - начале 1926 гг. Центральная юридическая комиссия в Париже, состоящая из эмигрантов, направила Джонсону, секретарю Верховного комиссара Лиги Наций, записку, содержащую 14 пунктов пожеланий, которые должны были войти в предполагаемую будущую конвенцию, и замечания на циркулярное обращение к членам созываемой Верховным комиссариатом межправительственной конференции об улучшении действующей системы беженских удостоверений личности.

На межправительственной конференции в Женеве в мае 1926 г. 24 государства приняли участие в обсуждении данных проблем. Устанавливался годичный срок действия сертификатов (вместо предлагаемых пяти). Предложение о превращении их в нормальный полноценный паспорт конференция отвергла. Таким образом, беженцы-апатриды оставались выделенными из общего числа полноправных граждан. Конференция изменила прежнюю формулировку в отношении лица, имеющего право на получение сертификата («русского происхождения, не принявший никакого другого подданства»). Она давала возможность в ряде стран (Германии, Польше и др.) ограничить круг лиц, имеющих право на нансеновский паспорт, и не выдавать его выехавшим из России с советским паспортом, родившимся на территории, отошедшей от России, прибывшим после определенного срока и т. д. Новая формулировка («всякое лицо русского происхождения, не пользующееся покровительством правительства СССР и не приобретшее другого подданства») не делала различий между теми, кто утратил советское гражданство и теми, кто отказался от покровительства советских представительств СССР за границей, и поэтому позволяла всем эмигрантам получить сертификат. Конференция вводила общий принцип: выездная виза должна сопровождаться выдачей визы на право обратного въезда в страну, выдавшую сертификат.

Как докладывали Нольде и Рубинштейн, правительства не склонны были принимать участие в образовании оборотного фонда и ассигновании средств для него. 12 мая конференция приняла решение о сборе 5 золотых франков в оборотный фонд, взимаемых как с сертификатов, так и с других документов, получение которых для беженцев было обязательно. Управление фондом находилось в руках особого органа в составе представителя Совета Лиги Наций и представителя Административного Совета МБТ. Тогда же Нольде и Рубинштейн от имени Центральной юридической комиссии по изучению положения русских беженцев подали через Гулькевича Джонсону записку с пожеланиями участия русского представительства в расходовании средств фонда и облегчения получения беженцами въездных виз. По предложению Нансена в состав постоянной комиссии при Верховном комиссариате, контролирующей особый фонд, с совещательным голосом был избран Гулькевич.

Эмигрантские организации добивались участия в расходовании средств особого фонда. Так, во Франции половина нансеновского сбора шла в Женеву, место пребывания Лиги Наций, а другая половина поступала в распоряжение Распределительного комитета в Париже, который входил в состав образованного в 1924 г. Эмигрантского комитета во главе с В. А. Маклаковым, защищающего интересы российских беженцев во Франции. Распределительный комитет состоял из председателя - В. Н. Коковцова и двух членов - Н. Д. Авксентьева и Н. В. Савича. Избирался он один раз в три года Эмигрантским комитетом и утверждался Министерством иностранных дел Франции. Средства, полученные от нансеновского сбора, Распределительный комитет направлял в адрес русских гуманитарно-благотворительных организаций во Франции. Но во многих странах эти деньги целиком шли в Женеву.

Правовой вопрос не исчерпывался урегулированием проблем удостоверения личности, передвижений из страны в страну. Главное - упорядочение правового статуса беженцев. Но за первые шесть лет своего существования Верховный комиссариат по делам русских беженцев добился только введения нансеновского паспорта, а к вопросу о статусе беженца подошел лишь в конце 1920-х гг. Прежде он решался постольку, поскольку имел значение для основной задачи, которую ставила перед собой Лига Наций: учет и расселение беженцев по странам и их трудоустройство.

В связи с этим Центральная юридическая комиссия по изучению положения русских беженцев разослала анкеты со 110 вопросами для выяснения реального правового состояния эмигрантов. Ответы должны были придти к 15 января 1927 г. На их основе предполагалось выработать общие универсальные рекомендации.

Для координации и урегулирования этих усилий с 1927 г. начала работу межправительственная совещательная комиссия по делам беженцев при Верховном комиссариате в составе представителей 14 правительств и 8 экспертов (в том числе трех юристов-эмигрантов (Гулькевича, Рубинштейна, Нольде) с правом совещательного голоса) для рассмотрения правовых и организационных вопросов. Председателем Комиссии был назначен французский делегат, дипломат Навайль (de Navailles). Его доклады ежегодно зачитывались на Ассамблеях Лиги Наций.

«Конференция о правовом статусе беженцев» прошла 28-30 июня 1928 г. под эгидой МБТ. В ней приняли участие представители 15 заинтересованных стран, российский и армянский юристы-эксперты, а также помощник Верховного комиссара Джонсон и помощник директора МБТ Б. Г. Балтер. 30 июня 1928 г. было подписано межправительственное соглашение о юридическом статусе русских и армянских беженцев. Оно состояло из двух частей. Первая часть (1 статья) касалась представительств Верховного комиссара в различных странах, которые должны были выполнять для эмигрантов функции, лежащие обычно на консульствах. Порядок их назначения был аналогичен порядку назначения иностранных консулов. Таким образом, вводился совершенно новый институт, не имевший прецедентов в мировой практике. Во второй части (2-9 статьи) оговаривались личные права эмигрантов.

В связи с предстоящей ликвидацией нансеновского оффиса межправительственная совещательная комиссия по делам беженцев стала готовить вопрос о заключении правительствами-участниками конференции 28-30 июня 1928 г. конвенции о юридическом положении русских и армянских беженцев, являющейся для них обязательной. 30 сентября ХП сессия Лиги Наций приняла резолюцию, коей «Административному Совету Международного оффиса Нансена, сообща с межправительственной совещательной комиссией, поручено изучить вопрос о целесообразности выработки конвенции, имеющей целью обеспечить покровительство беженцев по ликвидации Офиса». В октябре 1931 г. Международный оффис по делам беженцев им. Ф. Нансена разослал членам своего Административного совета, Совещательного комитета, частным организациям, своим делегатам на местах анкетный лист о положении эмигрантов в разных странах. Составление проекта конвенции было поручено председателю межправительственной совещательной комиссии Навайлю.

Конвенция о юридическом статусе русских и армянских беженцев была подписана представителями 12 государств 28 октября 1933 г. Из 23 статей конвенции 15 касались непосредственно вопросов юридического положения, остальные содержали постановления общего порядка (об условиях подписания, ратификации, денансирования и т.д.). Ст. 2 подтверждала, что нансеновские паспорта выдаются на срок не менее года, а цена виз должна устанавливаться по самому низкому тарифу (для неимущих - бесплатно). Что касается права на труд, то подчеркивалось, что законы по защите национального рынка труда не должны ограничивать беженцев, проживающих не менее двух лет в стране; женатых на подданных данной страны; имеющих детей-подданных страны; бывших участников первой мировой войны. По вопросам образования, организации обществ взаимопомощи, налогового режима и т.д. русские беженцы приравнивались к местным гражданам или к наиболее привилегированным иностранцам. Однако конвенция вступала в силу лишь при условии ратификации ее определенным числом государств. Страны-реципиенты не торопились ни ратифицировать ее, ни привести в соответствие с ней свои законы. Несмотря на это российские эмигранты высоко ценили принятие Конвенции 1933 г. и были обеспокоены предстоящей реорганизацией международных беженских учреждений, предусмотренной § 15 конвенции.

Положение осложнялось тем, что с 1934 г. СССР стал членом Лиги Наций и членом Совета Лиги Наций и выступал против участия русских эмигрантов в учреждениях, причастных к работе Лиги Наций и против помощи беженцам из России. Компромиссное решение должна была принять комиссия, состоявшая из представителей Англии, Франции и Боливии. Было очевидно, что «помощь русским спасти можно, только связав ее с помощью другим (беженцам – З. Б.)». По сведениям начальника управления по делам российских эмигрантов в Югославии В. Н. Штрандтмана, из названия реорганизованного учреждения должно было исчезнуть не только «упоминание имени Нансена, одиозного для большевиков, но и упоминание о защите русских (выделено мной – З. Б.) беженцев, против чего большевики в Женеве постоянно» протестовали. Было ясно, что влияние российских эмигрантов на решение беженских вопросов значительно уменьшится.

С 1936 г. Международный оффис по делам беженцев им. Ф. Нансена возглавлял норвежский юрист М. Ханссон. Ему в соответствии с решением семнадцатой Ассамблеи Лиги Наций (октябрь 1936 г.) было поручено подготовить план ликвидации оффиса и разослать его правительствам стран мира с целью обсуждения на очередной сессии в сентябре 1937 г.. Между тем к этому времени представители Международного оффиса по делам беженцев им. Ф. Нансена в ряде стран уже свернули свою работу. Ликвидация этой международной беженской организации последовала в конце 1938 г. Вместо нее была создана Международная организация по делам беженцев (МОБ) с кардинально иной структурой и функциями.

Примечания

1. Принцип взаимности (п. в.) – принцип международного права, в соответствии с которым государства предоставляют друг другу на своей территории аналогичные права и несут аналогичные обязанности. В международном частном праве п. в. состоит в предоставлении государством иностранным юридическим и физическим лицам определенных прав и привилегий на своей территории при условии, что его юридические и физические лица получают такие же права и привилегии на территории соответствующих государств //Большой юридический словарь (далее: БЮС). М., 1997. С. 82.
2. Национальный режим – принцип, применяемый в международных договорах, в силу которых юридическим и физическим лицам одного договаривающегося государства предоставляются на территории другого государства такие же права, льготы и привилегии, какие предоставляются его собственным юридическим и физическим лицам //БЮС. С. 402.
3. 15 декабря 1921 г. вышло постановление ВЦИК и СНК РСФСР, которое лишало прав российского гражданства определенные категории лиц. К ним относились: I. а) покинувшие Россию до октября 1917 г. и не получившие от советских представительств заграничных паспортов до 1 июня 1922 г., б) выехавшие из России после 7 ноября 1917 г. без разрешения советской власти, в) добровольно служившие в армиях, сражавшихся против советской власти или участвовавшие в какой бы то ни было форме в контрреволюционных организациях, г) имевшие право оптации российского гражданства и не воспользовавшиеся этим правом к моменту истечения срока таковой, д) лица не подходящие под пункт “а”, находящиеся за границей и не зарегистрировавшиеся в указанный срок. II. Желающие могли подавать заявления на имя ВЦИК о восстановлении своих прав через ближайшие представительства РСФСР. Однако представительные учреждения советского государства до середины 1920-х гг. в большинстве стран отсутствовали.

По материалам книги: Русские беженцы: Проблемы расселения, возвращения на Родину, урегулирования правового положения. (1920-1930-е годы): Сб. документов и материалов / Сост. З.С. Бочарова; М., 2001.
 

Опубликовано: БНИЦ/Шпилькин С.В. Материал был предоставлен Н. Будур

Зоя Бочарова - Беженцы с нансеновскими паспортами. Из истории Русского рассеяния